카지노 기금 15% 인상·갱신허가제 추진…업계 “자금 조달과 투자 흔들” 정면 반발

• 기금 상한 10%→15%·5년 갱신허가제 추진… 업계 “자금조달까지 흔들”
• 롯데관광개발, 전환사채 350억원 조기상환에 “파산 위기 거론” 호소
• 12개 관광단체 공동성명 “즉각 철회”… 문체부 “30년 만의 정상화”
• 같은 날 대통령은 새만금 내국인 카지노에 “강원랜드 용인하기 쉽지 않아”

8월 4일 서울의 두 장소에서 한국 카지노 정책의 현주소가 동시에 드러났다. 한국프레스센터에서는 외국인 전용 카지노 업계가 정부의 규제 강화안에 “자금조달까지 흔들린다”며 반발했고, 청와대에서는 이재명 대통령이 새만금 등 지방정부의 내국인 카지노 요구에 사실상 신중론을 폈다. 기존 사업자에게는 부담 확대가, 신규 진입 구상에는 높은 문턱이 재확인된 하루였다.

두 장면을 관통하는 축은 정부의 ‘공공성 강화’ 기조다. 문화체육관광부는 관광진흥개발기금 부담률 상한 인상과 5년 단위 갱신허가제를 추진하며 카지노업의 공적 기여 확대를 내세우고 있고, 이 대통령 역시 2025년 12월 부처 업무보고에서 카지노의 공공적 성격을 거듭 강조한 바 있다. 업계는 투자와 고용, 나아가 기업의 존립 기반이 위협받는다며 정면으로 맞서는 형국이다.

문체부가 꺼낸 개편안… ‘제도 정상화’와 ‘징벌 규제’ 사이

발단은 7월 23일 국회 의원회관에서 열린 ‘관광대국 시대, 카지노업 제도 선진화 방향’ 토론회다. 문체부는 이 자리에서 관광진흥개발기금 최고 부담률을 현행 매출액의 10%에서 15%로 높이고, 5년 단위 카지노업 갱신허가제와 영업 양도·양수 사전인가제를 도입하는 개편 방향을 공개했다. 카지노 사업자에 대한 관리·감독을 강화해 산업의 투명성 공공성을 높이고, 매출 성장에 맞춰 관광산업 대한 공적 기여를 늘리겠다는 취지다.

현행 관광진흥개발기금은 카지노 영업장별 총매출액을 기준으로 누진 부과된다. 정부는 1995년 이후 부담 체계가 사실상 그대로 유지된 반면 카지노 매출은 크게 늘어난 만큼 기여 수준을 조정할 때가 됐다는 입장이다. 다만 전체 매출에 15%를 일괄 적용하는 방식은 아니다. 연매출 3,000억원 이상의 고매출 구간을 신설해 기준을 넘는 초과 매출에만 15%를 적용하고, 구체적인 구간과 부담률은 시행령 개정 과정에서 업계·전문가 의견을 수렴해 확정한다는 것이 문체부 설명이다.

갱신허가제는 허가 체계 자체를 바꾸는 사안이다. 국내 카지노업은 1994년 12월 관광진흥법 개정 이전까지 3년 단위 재허가 제도로 운영되다가, 개정 이후 유효기간 제한이 없는 허가 체제로 전환됐다. 문체부는 갱신허가제가 허가 조건의 유지 여부를 정기 점검하는 ‘중간 평가 시스템’이며, 기존 사업자 지위를 보장하지 않고 원점에서 재공모하는 마카오식 재허가나 국내 면세점 재허가 제도와는 안정성 측면에서 다르다고 선을 긋고 있다.

“인건비보다 많은 기금·세금”… 매출 기준 부과의 역설

이 개편안을 둘러싼 업계·학계 의견을 수렴하기 위해 한국관광학회와 복합리조트관광연구소는 8월 4일 서울 중구 한국프레스센터에서 ‘관광산업 발전을 위한 카지노산업 법·제도 개선 정책간담회’를 열었다. 서원석 한국관광학회장이 진행한 이날 간담회에서 업계가 가장 강하게 반발한 대목은 기금 부담률 인상이었다. 기금이 이익이 아닌 매출액 기준으로 부과되는 구조여서, 적자 기업일수록 부담이 가중된다는 것이다.

제주 드림타워를 운영하는 롯데관광개발이 대표 사례로 제시됐다. 회사 측 설명에 따르면 2025년 카지노 매출 4,767억원을 올려 관광진흥개발기금으로 515억원을 냈지만, 이자 비용 등을 반영한 세전손익은 45억원 적자였다. 부담률이 15%까지 오르면 수백억원의 추가 비용이 발생해 수익 구조 개선이 한층 어려워진다는 주장이다. 이장성 롯데관광개발 재무담당 이사는 “지난해 카지노 부문 인건비가 566억원이었는데 관광진흥개발기금과 개별소비세, 교육세 등을 합치면 약 720억원”이라며 전체 임직원 인건비보다 많은 돈이 기금과 세금으로 나가는 상황이라고 말했다.

실제 롯데관광개발의 2025년 카지노 매출은 전년 대비 61.8% 급증하며 GKL을 처음 추월해 업계 2위에 올랐다. 매출이 늘수록 매출 기준 기금 부담도 함께 불어나는 구조여서, 회사는 성장의 과실이 재무 개선으로 온전히 이어지지 못한다고 호소하고 있다.

전환사채 조기상환 청구… 금융시장으로 번진 파장

간담회에서는 제도 개편 논의가 이미 기업의 자금조달에 영향을 미치기 시작했다는 증언이 이어졌다. 권순기 롯데관광개발 이사는 “내년 만기 대출을 앞두고 금융기관의 우려가 커지고 있다”며 “투자심리가 악화하면서 파산 위기까지 거론되는 상황”이라고 말했다. 회사 측은 담보대출을 제공한 대주단으로부터 기금 부담률이 오를 경우 리파이낸싱이 가능한지 묻는 문의가 들어오고 있다고도 전했다.

발언은 실제 공시로 뒷받침된다. 금융감독원 전자공시에 따르면 롯데관광개발이 2021년 11월 발행한 700억원 규모 전환사채(8회차)의 투자자는 7월 29일 보유 물량의 절반인 350억원에 대해 주식 전환 대신 만기 전 상환을 요구하는 조기상환청구권을 행사했다. 회사는 8월 초 이자를 포함해 435억3,650만원을 상환하고 해당 사채를 소각하기로 했다. 이 전환사채는 2025년 10월 투자자와 합의로 만기를 2026년 11월까지 1년 연장했던 물량이다.

조기상환 청구의 배경으로는 주가 하락이 꼽힌다. 문체부의 기금 개편 논의가 불거진 이후 롯데관광개발 주가는 전환가액 1만2,762원을 밑도는 수준까지 밀렸다. 7월 15일에는 코스피가 6.24% 급등했음에도 장중 1만930원까지 떨어졌다. 주식 전환을 통한 수익 실현이 어려워지자 투자자가 원금 회수로 방향을 튼 것으로, 규제 논의가 자본시장의 투자 판단을 실제로 바꾼 사례인 셈이다.

인스파이어 “1조9,700억 투자에 아직 적자… 정책 신뢰가 흔들린다”

인천 영종도 복합리조트 인스파이어(INSPIRE) 측은 대규모 선투자가 필요한 복합리조트의 특성을 고려해야 한다고 강조했다. 강대석 인스파이어 법무팀 전무는 “정부가 제시한 요건을 모두 갖추기 위해 외국 자본을 포함해 총 1조9,700억원을 투자했지만 개장 2년 반이 지난 현재까지 영업이익을 내지 못하고 있다”며 “정부 정책이 장기간 유지될 것이라는 신뢰를 바탕으로 투자했는데, 충분한 논의 없이 정책이 바뀐다면 외국인 투자자가 한국 정부를 어떻게 신뢰할 수 있겠느냐”고 말했다. 투자액에는 외국인 직접투자 6억달러가 포함돼 있으며, 인스파이어는 경제와 산업에 미칠 영향 분석이 정책 결정에 선행돼야 한다고 주장했다.

김호연 인스파이어 이사는 카지노 수익이 문화·관광 인프라를 떠받치는 구조라고 설명했다. 그는 “인스파이어는 4,000억원을 들여 국내 최대 규모 아레나를 건립했다”며 “아레나 자체만으로는 투자금 회수가 어렵지만 K팝 공연과 국제 행사를 유치해 관광산업에 기여하기 위해 투자한 것”이라고 말했다. 이어 기금 부담이 커지면 개별 기업의 수익성뿐 아니라 K컬처 공연장과 관광 인프라에 대한 민간 투자 여력 자체가 약해질 수 있다고 우려했다. 인스파이어 카지노 운영 총괄인 스티븐 울스텐홈도 복합리조트는 지속적 투자와 정책 일관성이 전제돼야 성장하는 산업이라며, 투자가 이어져야 일자리와 세수가 늘고 관광산업에 재투자되는 선순환이 가능하다고 강조했다.

인스파이어의 재무 여건은 실제로 유동적이다. 미국 모히건(Mohegan)이 개발한 이 리조트는 개장 초기 실적 부진으로 대출 일부에 채무불이행이 발생하면서 2025년 초 사모펀드 베인캐피탈(Bain Capital)에 경영권이 넘어갔고, 2025년 12월에는 1조2,700억원 규모의 리파이낸싱이 이뤄졌다. 2025회계연도(2024년 10월~2025년 9월) 매출은 4,159억원으로 전년 대비 90% 급증하며 영업적자를 3분의 1 수준으로 줄였지만, 고금리 차입 부담이 여전한 상황에서 기금 인상이 더해지면 정상화 속도가 늦춰질 수 있다는 것이 회사 측 우려의 배경이다.

갱신허가제 놓고 고용·투자 불확실성 공방

5년 단위 갱신허가제에 대해서는 고용 충격 우려가 집중됐다. 방상훈 롯데관광개발 인사담당 이사는 제주 드림타워 직원이 2021년 103명에서 현재 1,210명으로 10배 이상 늘었고, 이 가운데 테이블게임 딜러가 약 670명이라고 소개했다. 협력업체까지 합하면 약 3,000명이 드림타워와 직간접적으로 연결돼 있다는 것이다. 그는 “3년이 됐든 5년이 됐든 사업이 어떻게 될지 모르는 상황이라면 시장 경쟁력은 떨어지고 매출을 성장시킬 토대도 저하될 것”이라며, 카지노 가동률이 아직 50%에 못 미치는 상황에서 사업권 불확실성이 커지면 채용 경쟁력과 매출 기반이 함께 약해질 수 있다고 말했다.

규제 체계를 카지노 유형별로 세분화하자는 제안도 나왔다. 이상열 배화여대 겸임교수는 성격이 다른 카지노들이 관광진흥법상 하나의 카지노업으로 묶여 있다는 점을 지적하며 “정책 간담회를 하기 이전에 특성별로 나눠서 카지노를 분리해 바라보고 토론했어야 한다”고 말했다. 과거 호텔에 들어선 소규모 카지노, 내국인이 출입하는 강원랜드, 수조원대 자본이 투입된 외국인 전용 복합리조트는 사업 구조와 수익 모델이 다른 만큼 동일 규제가 적절한지 따져봐야 한다는 취지다. 그는 싱가포르와 마카오처럼 복합리조트를 관광산업의 핵심 인프라로 보는 정책 전환도 필요하다고 덧붙였다.

반면 공공적 책임을 함께 고려해야 한다는 반론도 제기됐다. 이재석 강원대 교수는 “관광진흥법이 시행된 이후 30여년이 흐른 만큼 제도를 면밀히 검토할 필요가 있다”며 “카지노산업의 주관 부처는 산업통상자원부가 아니라 문체부인 만큼 투자와 주가뿐 아니라 관광산업 전반과 공공성까지 고려할 수밖에 없다”고 말했다. 이어 “마카오 역시 카지노 투자를 유치하면서 사업자들에게 카지노 영업만 허용한 것이 아니라 원도심 재생 등 더 큰 사회적 책임을 요구했다”며 국내에서도 카지노와 복합리조트가 지역과 관광산업에 어떻게 기여할지 함께 논의해야 한다고 강조했다.

12개 단체 “즉각 철회” 공동성명… 문체부는 정면 반박

간담회 전날인 8월 3일에는 한국카지노업관광협회, 한국여행업협회, 한국MICE협회 등 12개 관광 관련 단체가 공동성명을 내고 갱신허가제 도입과 기금 상한 인상안의 즉각 철회를 촉구했다. 이들은 카지노 업체가 이미 매출의 2~4%에 이르는 개별소비세와 법인세, 지방세를 부담하는 상황에서 기금 비율까지 오르면 코로나19 여파에서 벗어나 정상화를 추진 중인 업체들의 파산을 재촉할 수 있다고 주장했다. 2030년 일본 오사카 복합리조트 개장을 앞두고 아시아 관광객 유치 경쟁이 격화하는 국면에서, 규제 강화가 아니라 투자와 성장을 유도하는 방향으로 정책 초점을 옮겨야 한다는 요구도 담겼다.

증권가는 최고 부담률 15%가 주요 사업장 매출에 일괄 적용된다고 가정할 경우 파라다이스, 롯데관광개발, GKL 3사의 추가 부담이 연간 900억~1,000억원에 달하고 영업이익이 20~30% 줄어들 수 있다고 추산했다. 다만 정부안대로 고매출 구간 초과분에만 15%가 적용되면 실제 영향은 시행령상 구간 설계에 따라 달라진다. 문체부는 카지노업이 본래 엄격히 금지된 행위를 공익 목적에 따라 예외적으로 허가한 사업이라는 점을 들어, 이번 개편이 입법 취지를 되살리는 정상화 조치이며 지난 30년간 카지노 매출이 10배가량 성장한 만큼 기여 확대가 불가피하다고 반박하고 있다.

같은 날 청와대에선… 대통령, 새만금 내국인 카지노에 신중론

규제 강화 국면은 신규 진입 구상에도 그림자를 드리웠다. 이재명 대통령은 간담회와 같은 날인 8월 4일 청와대 영빈관에서 열린 산업통상부 업무보고에서 강원랜드 남한규 대표이사 직무대행과의 질의응답을 통해 내국인 카지노 추가 허용 문제를 직접 거론했다. 이 대통령이 내국인 출입 가능 카지노가 강원랜드뿐인지 묻자, 남 직무대행은 “카지노 전체는 18개이며 그중 내국인 카지노는 강원랜드가 유일하고, 나머지 17개는 외국인 전용 카지노”라고 답했다.

이 대통령은 최근 지방정부의 잇단 요구를 언급하며 “지방 사정들이 워낙 나쁘다 보니 우리도 내국인 출입 카지노를 만들어 달라고 여기저기서 요구한다”면서 “강원랜드 입장에서는 납득하기가, 용인하기가 쉽지 않겠죠”라고 물었다. 남 직무대행은 “지역 여론도 그렇고, 사실 그렇습니다”라며 반대 입장을 분명히 했다. 이 대통령은 “과거 강원도는 폐광지역이 많아지면서 그 대안으로 시작한 일이긴 하죠”라며 강원랜드의 설립 배경을 언급하는 것으로 문답을 마무리했다. 강원랜드는 1995년 제정된 폐광지역 개발 지원에 관한 특별법을 근거로 설립됐으며, 폐광지역 경제 회생을 위한 정책적 예외로 내국인 출입 카지노 운영을 허용받았다.

이날 발언은 지방정부의 요구 자체를 부정했다기보다, 강원랜드의 이해관계와 폐광지역 지원이라는 제도 취지를 고려할 때 현행 체제를 바꾸기 어렵다는 현실 인식을 우회적으로 드러낸 것으로 해석된다. 표적이 된 것은 전북 새만금 구상이다. 이원택 전북특별자치도지사는 7월 13일 취임 후 첫 기자회견에서 내국인 출입이 가능한 오픈 카지노를 포함한 복합리조트를 새만금에 유치하고 이를 위해 특별법 개정을 추진하겠다는 구상을 공식화했다. 국내 대기업 1곳이 새만금 수변도시 선도복합용지 약 47만1,933㎡에 5조~7조원 규모의 투자 의향을 제시했고 해외 복합리조트 운영사 2곳도 관심을 보였다는 것이 이 지사의 설명이었다.

파장은 즉각적이었다. 전북시민사회단체연대회의 등 지역 시민·환경단체는 7월 16일 기자회견을 열어 사행산업 의존 개발이라며 철회를 요구했고, 폐광지역에서는 광산진폐권익연대가 7월 29일 청와대 사랑채 앞에서 내국인 카지노는 폐광지역특별법으로 강원랜드에 보장된 것이라며 새만금 구상을 규탄했다. 새만금에 내국인 카지노를 두려면 특별법 개정으로 별도 특례를 마련해야 하는데, 과거에도 유사 법안이 강원 정치권과 폐광지역 반발로 국회 문턱을 넘지 못한 전례가 있다.

남은 절차와 변수

이 대통령의 카지노 인식은 이번이 처음 드러난 것이 아니다. 이 대통령은 2025년 12월 문체부 업무보고에서 카지노를 국가가 특수 목적으로 허가한 사업으로 규정하며 상당한 수익이 나는 사업을 특정 민간에 맡기는 것이 타당한지 의문을 제기했고, 같은 달 산업통상부 업무보고에서는 강원랜드의 복합리조트 규제 완화 요구에 신중한 검토를 주문했다. 기금 인상과 갱신허가제, 내국인 카지노 신중론이 모두 ‘카지노의 공공성’이라는 하나의 기조 위에 놓여 있는 셈이다.

절차는 이제 시작 단계다. 기금 부담률 상한 인상은 관광진흥법 개정 사항으로, 7월 23일 토론회를 주최한 조계원 더불어민주당 의원이 관련 개정안을 발의할 것으로 알려졌다. 구체적인 고매출 구간과 부담률은 법 개정 이후 시행령에서 정해진다. 업계의 집단 반발과 자본시장의 경계 심리가 확인된 만큼, 국회 논의와 시행령 설계 과정에서 부담 수준과 갱신허가제의 심사 방식이 어떻게 조정되느냐가 국내 카지노 산업의 투자 지형을 가를 최대 변수로 남게 됐다.

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